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复议案例分析

聊城市政府法制办:饲料添加剂氯化钠是否属于盐业部门监管
发布时间: 2014-11-13 10:04:24         访问次数:2307         字号:

【基本案情】

申请人:某饲料有限公司。

被申请人:某盐务局

2014年7月8日,被申请人某盐务局以申请人违反《山东省盐业管理条例》,擅自购买盐产品为由,给予其没收畜牧用盐7.5吨,罚款19584元的行政处罚。

2014年6月12日,经举报,被申请人查处申请人于2014年5月29日从某盐业有限公司(经农业主管部门审批但未经省盐业主管部门批准)购买饲料添加剂氯化钠8吨。经立案、调查取证等法定程序,依法给予申请人作出行政处罚。申请人对存在购买涉案物品的行为及涉案物品的来源、数量、单价和总货款没有异议,但认为饲料添加剂氯化钠不属于被申请人的职权范围,不适用《山东省盐业管理条例》等盐业管理法律法规,应适用《饲料和饲料添加剂管理条例》,所以,对被申请人作出的行政处罚不服,依法提起行政复议。

复议机关经审查,认为涉案物品经法定机构检验,氯化钠指标为99.17%,是盐产品,属于《山东省盐业管理条例》的调整范围。被申请人依法作出没收涉案物品和对申请人处以罚款的具体行政行为,认定事实清楚、证据确凿,适用法律正确,执法程序正当,遂予以支持。

【焦点问题评析】

本案焦点在于饲料添加剂氯化钠是否属于盐业行政主管部门管理职权范围。

申请人认为,其系合法从事饲料生产的企业,在饲料生产过程中,因企业生产的需要,向具有合法生产经营许可证和销售资格的公司购进了饲料添加剂氯化钠,符合农业部发布《饲料添加剂品种目录(2013)》(中华人民共和国农业部公告第2045号)和《饲料级氯化钠标准》(GB/T23880-2009)的规定。根据《饲料和饲料添加剂管理条例》第三条:“国务院农业行政主管部门负责全国饲料、饲料添加剂的监督管理工作”的规定,饲料添加剂氯化钠不属于被申请人的职权范围。退一步讲,既使受《山东省盐业管理条例》的约束,根据该条例第二十一条第三款的规定,申请人购买的饲料添加剂氯化钠是从国家批准的正规经营企业购进的,来源清楚,销售单位合法,也不存在“擅自购进盐产品”的违法情形。所以,被申请人无权对其进行处罚。

被申请人认为,氯化钠,是盐产品的化学名称。《山东省盐业管理条例》第二十条规定:设立盐产品批发经营企业,由省盐业行政主管部门批准,未经省盐业行政主管部门批准,任何单位和个人不得擅自设立盐产品批发经营企业。该某盐业公司虽经依法设立,但其经营范围中盐产品需经批准方可经营,所以认定申请人擅自购进盐产品,认定事实清楚。

复议机关经审查认为:国务院《盐业管理条例》第四条第二款规定:“省及省级以下人民政府盐业行政主管部门,由省、自治区、直辖市人民政府确定,主管本行政区域内的盐业工作。”《山东省盐业管理条例》(以下简称《条例》)第五条第一款规定:“省人民政府盐业行政主管部门负责全省的盐业管理工作;设区的市、县(市、区)盐业行政主管部门负责本行政区域内的盐业管理工作。”《山东省人民政府关于调整和完善盐业经营管理体制的通知》(鲁政发[1999]70号)规定:“根据国家《盐业管理条例》和《食盐专营办法》的规定,目前省盐业总公司及各市地、县(市、区)盐业公司均加挂盐务局的牌子,授权行使本级政府盐业行政主管机构的职能。负责本行政区域内的盐业执法管理、盐政执法和食盐专营的行政管理工作。”

《条例》是2010年省人大常委会通过的地方性法规,在全省范围内适用。《条例》第二条规定:“凡在本省行政区域内从事盐资源开发利用和盐产品生产、加工、运输、购销、储存等活动,必须遵守本条例。”第三条规定:“本条例所称盐产品,是指以氯化钠为主要成分的产制品(含固体盐、液体盐)。包括食盐、纯碱、烧碱工业用盐和其他用盐。”本案涉案物品经山东省盐及盐化工产品质量监督检验站检验,氯化钠指标为99.17%,是盐产品,属于《条例》的调整范围。

虽然国务院《饲料和饲料添加剂管理条例》第三条规定:“国务院农业行政主管部门负责全国饲料、饲料添加剂的监督管理工作;”第二条第三款规定:“饲料原料目录和饲料添加剂品种目录由国务院农业行政主管部门制定并公布。”氯化钠属于农业部发布的《饲料添加剂品种目录(2013)》(农业部公告第2045号)。但是,农业行政主管部门对饲料添加剂的监督管理,是对饲料生产过程中添加原料的品种、剂量、时间、顺序等的监管,并不是对原料本身的生产、加工、运输、销售等环节的监管,对原料的监管仍应依照法律法规的规定,由相应监管部门负责。本案中,申请人在饲料生产过程中,添加什么添加剂、添加多少、添加的先后顺序等,应当依照《饲料和饲料添加剂管理条例》等法律法规的规定进行,并接受农业行政主管部门的监管。但是,农业行政主管不会也没有职权对作为原料的饲料添加剂氯化钠的生产、运输和销售等进行监督管理。据此,申请人根据《饲料和饲料添加剂管理条例》的规定,认为饲料添加剂氯化钠不属于被申请人的职权范围不能成立。

在盐产品运销管理方面,《条例》第二十一条规定:“食盐由省盐业行政管理部门按照国家下达的指令性计划分配、调拨,由各级盐产品批发经营企业组织经销。纯碱、烧碱工业用盐实行合同定货;其他用盐由各级盐产品批发经营企业统一经营,用盐单位和个人应当按照规定从当地盐产品批发经营企业购进。禁止任何单位和个人违反本条例规定擅自购进盐产品。”第二十条规定:“设立盐产品批发经营企业,由省盐业行政主管部门批准。未经省盐业行政主管部门批准,任何单位和个人不得擅自设立盐产品批发经营企业。”《山东省人民政府关于公布省级保留的行政许可事项、非行政许可审批事项和取消、下放的行政审批事项的决定》(山东省人民政府令第230号公布)第558项设置了“盐产品批发经营企业审批”项目,规定:设立盐产品批发经营企业需经省盐务局审批。申请人称所购买的饲料添加剂氯化钠是从国家批准的正规经营企业购进的,销售单位合法,但并未提交相关证据。故其购进涉案物品“来源清楚,销售单位合法”的观点不予支持。

本案被申请人经群众举报,对申请人涉嫌擅自购买饲料添加剂氯化钠的行为,依法予以立案、调查取证、事先告知,遂依法作出没收涉案物品和对申请人处以罚款的具体行政行为,认定事实清楚、证据确凿,适用法律正确,执法程序正当,故复议机关作出予以维持的决定。

【办案体会】

在办案过程中发现,本案并非个例。近一段时间以来,广西、江苏、河南、内蒙古等地都发生过农业行政主管部门与盐业行政主管部门之间的饲料级氯化钠监管权之争。个人认为,地方盐业行政主管部门对饲料级氯化钠的监管看似不合理,但是合法。导致饲料添加剂氯化钠的监管权归属问题产生争议的根本原因,是我国相关法律法规不完善,立、改、废工作不及时,不能适应我国经济快速发展和经济结构转型升级、改革开放不断深入的实际。

冀望相关政府和立法机构能认真贯彻落实十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,加快相关立法步伐,切实解决盐业行政执法中面临的矛盾和问题,“实现立法和改革决策相衔接,做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。”

供稿:聊城市人民政府法制办公室

 

(责任编辑: 张健 )


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