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备案公告

山东省人民政府法制办公室关于2016年规范性文件监督管理工作情况的通报
发布时间: 2017-03-28 15:34:11         访问次数:395         字号:

鲁府法字〔2017〕8号

各市人民政府法制办,省政府各部门、各直属机构:

2016年,我省各级政府法制机构围绕推进依法行政、建设法治政府的总体要求,认真贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神以及中共中央、国务院《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》,严格执行《山东省行政程序规定》和《山东省规章和规范性文件备案规定》,认真履行规范性文件监督管理职责,创新机制体制,加大合法性审查和备案审查工作力度,规范性文件监督管理工作走上了规范化、常态化、制度化轨道。现将有关情况通报如下:

一、主要成绩

(一)“三统一”制度得到较好落实。按照《省政府部门规范性文件“三统一”办法》的要求,2016年5月1日以后,省政府部门规范性文件由制定机关负责统一登记、统一编号、统一印发。省法制办共登记编号省直部门5月1日前印发的规范性文件87件,退回不符合规定的文件1件。17个设区的市共登记编号规范性文件920件。目前,省直部门已全部自行对规范性文件进行“三统一”;枣庄、烟台、潍坊、德州、滨州等市也结合各自实际调整了工作思路,将“三统一”工作交由制发部门负责,并印发了配套文件,明确了部门法制机构合法性审查和“三统一”的职责。

(二)报备规范率和及时率不断提高。省法制办共向国务院和省人大常委会报送省政府规章12件,报备规范率和及时率达到100%。省法制办共收到省直部门和各设区的市政府报送备案的规章和规范性文件452件,报备规范率和及时率达到90%以上;其中,省直部门报送281件,17个设区的市政府报送171件,除4个市以外,其他市报备及时率均为100%。17个设区的市政府法制机构共收到市直部门和县(市、区)政府报送备案的规范性文件1472件。

(三)合法性审查工作力度不断加大。省法制办全年办理省政府规范性文件合法性审查16件,提出修改意见90余条。省直部门法制机构在本部门规范性文件印发前,从制定主体、权限、程序、内容和形式等方面对文件进行合法性审查,并出具合法性审查报告。各市政府法制机构共办理市政府规范性文件合法性审查202件,提出合法性审查意见1000多条。

(四)圆满完成2012年1月1日前公布的规范性文件清理工作。全省共清理规范性文件30517件,废止18022件,继续有效12495件(修改2634件,继续保留9861件)。其中,省直部门共清理规范性文件4280件,废止2503件,继续有效1777件(修改172件,继续保留1605件);17市共清理规范性文件11783件,废止6582件,继续有效5201件(修改1197件,继续保留 4004件);县(市、区)共清理规范性文件13540件,废止8398件,继续有效5142件(修改1190件,继续保留3952件);乡(镇、街道办)共清理规范性文件914件,废止539件,继续有效375件(修改75件,继续保留300件)。通过清理,废止、修改了一批不适应经济社会改革发展要求的规范性文件,并通过废旧立新,大力深化行政管理体制改革,转变政府职能,提高行政效能,降低行政成本,进一步推进了简政放权、放管结合、优化服务改革,对于清除经济社会改革发展的制度性障碍,营造法治化、便利化营商环境,激发市场活力和社会创造力,发挥了重要作用。

(五)群众对规范性文件提出的异议审查得到妥善处理。各级政府法制机构高度重视公民、法人及其他组织对规范性文件的异议审查申请,及时作出处理并予答复。全年共办理群众来信来访请求审查的规范性文件24件,其中,省法制办办理了9件,市法制办办理了15件。根据审查情况,对存在问题的,协调有关方面予以纠正;对不存在问题的,向群众解释说明。威海市对群众提出的3件涉及规范性文件的异议申请进行审查后发现,1件规范性文件内容已经过时,要求制定部门及时予以废止;2件规范性文件未经“三统一”,不能作为行政管理的依据,要求制定部门自行纠正,并向群众及时进行了回复。通过对群众来信来访的妥善处理,纠正了违法和不当的规范性文件,及时回应了人民群众的关切,提升了政府的公信力。

(六)信息化建设进一步加强。升级完善了规章规范性文件电子监督管理平台,实行纸质文本、电子文本双报备制度,确保规章规范性文件电子报备工作的质量和时效。通过电子监督平台,逐步建立起省市县三级规章规范性文件数据库,实现全省规范性文件网上及时公开。

二、基本做法

(一)坚持制度创新,不断夯实制度基础。规范性文件监督管理工作制度化、规范化水平显著提升。省法制办于3月15日印发了《省政府部门规范性文件“三统一”办法》和《省政府规范性文件合法性审查办法》,进一步明确省政府各部门责任,提高规范性文件合法性审查质量;8月份出台了《关于行政规范性文件认定的指导意见(试行)》,为各级各部门准确认定规范性文件,加强规范性文件管理提供了重要依据。各级各部门也都建立起相关制度,对文件起草、合法性审查、“三统一”和备案审查等方面进行全面规范。青岛市出台了《青岛市行政规范性文件管理办法》等制度,对规范性文件监管工作做了全面规定。潍坊市印发了《潍坊市行政规范性文件操作规范》,总结提炼形成了规范性文件“查、验、审、论、商、结”六字审查法,在文件管理规范化上做了探索。省公安厅、省国土厅、省农业厅、省地税局、省统计局等12个省直部门,也制定了规范性文件监督管理工作专项制度,其中省人防办印发了《关于开展规范性文件实施评估工作的通知》,明确了规范性文件的评估范围、评估原则、评估主体、评估内容、评估程序。

(二)探索机制创新,持续激发工作活力。各级各部门法制机构从优化工作流程、提高工作效率入手,不断探索规范性文件监督管理工作的新路子、新方法,创造性地建立起许多新机制。青岛市法制办建立了规范性文件备案审查告知书制度和书面说明制度,要求对报备的规范性文件进行审查后,出具审查意见书,承办人员对文件作出的书面说明,作为文件运转的必备材料。东营市法制办建立了制度廉洁性评估机制,将制度廉洁性评估纳入规范性文件制定程序,强化起草部门在规范性文件廉洁性评估中的职责,保证制度廉洁性。各级各部门更加重视规范性文件解读工作,普遍建立了规范性文件解读机制,对事关民生、事关群众切身利益、事关经济社会发展热点等的文件,在发布时同步在门户网站、政府法制网等媒体进行解读,便于公众了解规范性文件,也便于规范性文件的执行。省海洋与渔业厅为做好规范性文件解读工作,建立了专家库,明确解读范围,规范解读程序,创新解读形式,增强了解读效果。省水利厅要求起草处室、单位在办理规范性文件“三统一”手续前,必须提交规范性文件解读材料。

(三)严格依法依规,做好合法性审查工作。各级政府法制机构进一步加强政府规范性文件合法性审查工作,重点审查规范性文件制定主体、权限是否合法,制定依据和程序是否合法,内容是否与政府其他相关规范性文件相协调、相衔接。同时,积极推进合法性审查过程中的公众参与,政府规范性文件草案通过起草部门网站、政府法制网、报纸等媒体广泛征求社会公众的意见建议。济宁市法制办审查政府规范性文件时,会同起草部门深入到县(市、区)、乡镇(街道)、村居(社区)等基层单位调研,广泛倾听基层单位和管理相对人的意见。省直各部门也认真贯彻《省政府部门规范性文件“三统一”办法》,落实责任,加强部门规范性文件合法性审查。省水利厅实行合法性审查意见统一编号制度,规范管理合法性审查工作。通过审查,发现问题,坚决纠正,保障了规范性文件内容合法、程序规范。

(四)善于借助外脑,提高审查质量。各级各部门法制机构树立“借智借力”的审查思路,充分发挥政府法律顾问和法律专家库的“智囊团”作用,为规范性文件合法性审查提供智力支持。潍坊市在审查政府规范性文件时,每个文件至少有2名法律顾问提出审查意见,根据需要还邀请政府立法智库成员和行政执法监督员参与对文件的审查,提高了审查质量。

(五)强化督促指导,加强对规范性文件监督管理。一方面,提高规范性文件信息公开程度,接受社会监督。根据政务公开要求,各级各部门在门户网站设置了规范性文件公布专栏,规范性文件草案及起草说明事前通过专栏对外公开征求意见,发文后将文件在政府公报、网站专栏统一公布。另一方面,加强专项检查,查找文件制发、审查和实施过程中存在的问题,有针对性地进行整改。淄博市、东营市、济宁市、威海市、日照市都针对规范性文件公众意见征集、合法性审查、集体讨论决定、“三统一”制度落实情况,以及规范性文件公开、档案整理工作等内容,进行了专项检查,发现问题及时予以纠正。济宁市法制办联合市人大常委会法工委、市政府办公室在上半年对各县(市、区)人民政府,市政府各部门的规范性文件管理工作进行了检查。

(六)抓好学习培训,促进能力水平稳步提升。各级各部门法制机构都非常重视能力建设。省法制办于10月在济南分两期举办了全省规范性文件监督管理培训班,对规范性文件涉及的法律法规和国家政策进行菜单式的系统培训。济南市法制办举办了全市规范性文件管理及考核工作培训班,就规范性文件管理实务、规范性文件起草与审查重点等进行了专题培训。省司法厅将《山东省行政程序规定》纳入全系统干部教育培训重要内容,在举办的各级各类培训中,都增加了相应的学习科目和内容。

三、存在的问题

一是规范性文件合法性审查工作把关不严。有的政府规范性文件未经政府法制机构进行合法性审查,印发后出现问题,给政府工作造成被动;有的部门规范性文件未经其法制机构进行合法性审查,直接由业务处室报送到法制办;有的部门虽经法制机构进行了合法性审查,但审查流于形式,质量不高,导致报送到法制办后又发现一些问题。还有的违反上位法规定,或者不符合国家政策文件规定;有的违法增加管理相对人的义务,极少数文件违法设置行政许可、行政处罚、行政强制事项等等。

二是报送备案不够及时。有的未按照规定在发布后30日内报送备案,有的规范性文件报备材料不全,缺少备案报告或其他材料。经查,有4个市和18个省直部门迟报。

三是规范性文件质量有待提高,制定程序有待完善。有些部门对规范性文件的制定缺乏系统性、前瞻性的思考,在文件制定前没有进行充分的论证,制定比较随意,照抄照搬、内容空泛的规范性文件依旧存在。有的涉及其他职能部门而未经有关部门会签;有的关系人民群众切身利益,没有采取召开座谈会、听证会、论证会等方式广泛征求意见,特别是征求管理相对人的意见不够充分,意见的收集和采纳机制还不完善,社会公众参与度不高。

四是法制机构力量不平衡,职能作用发挥不够充分。有的政府法制机构还没有设立备案审查科室,有的部门法制机构力量薄弱,县级法制机构规范性文件监督管理力量普遍薄弱,难以适应日益繁重的工作任务。有的政府法制机构疲于应付日常工作,对规范性文件存在的共性问题缺乏深入的调查研究,特别是在推进依法行政、加快建设法治政府方面,为政府提供高层次的意见建议不多,参谋助手和法律顾问作用发挥不充分。

四、意见建议

规范性文件是政府行政行为的重要载体,是政府及其部门实施法律法规规章、贯彻上级重大决策部署和履行行政管理职能的重要手段,体现了政府及其部门运用法治思维和法治方式推动发展的能力和水平。加强规范性文件监督管理工作,是法治政府建设中的重要一环,是推进依法行政、建设法治政府的题中应有之义,意义十分重大。 各级各部门要进一步提高对做好这项工作重要性的认识,增强责任感和使命感,结合自身实际,对照2016年的工作,发扬成绩,克服不足,纠正错误,在新的一年里把规范性文件监管工作提高到一个新水平。为此,提出以下意见建议:

一要严格执行规范性文件制定程序。按照《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》和《山东省行政程序规定》的要求,严格执行制定规范性文件的启动、公开征求意见、听证、专家论证、合法性审查、集体讨论决定等程序,未经合法性审查、集体讨论决定的不得发布。制定规范性文件要注重征求管理相对人的意见,其内容涉及重大公共利益、公众有重大分歧以及可能影响社会稳定的,应当组织听证。制定市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等涉及市场主体经济活动的规范性文件的,制定机关应当按规定进行公平竞争审查。制定有关或者影响货物贸易、服务贸易以及与贸易有关的知识产权的规范性文件的,制定机关应当按规定进行“合规”审查。

二要严格落实规范性文件“三统一”制度。严格落实规范性文件统一登记、统一编号、统一公布制度,规范性文件经制定机关主要负责人或者其委托的负责人签署后,必须在政府(部门)网站的规范性文件专栏公布。未经“三统一”的规范性文件无效,不得作为行政管理的依据。严格执行规范性文件有效期制度,按规定开展规范性文件评估,根据评估结果及时对规范性文件进行修改、废止。

三要提升规范性文件合法性审查质量。各地各部门法制机构要切实履行规范性文件合法性审查把关职责,杜绝违法违规的规范性文件出台。部门法制机构切实承担起部门规范性文件合法性审查工作职责,严把规范性文件“法律关”。对以政府名义出台的规范性文件,部门法制机构进行合法性初审后,报送政府法制机构进行合法性审查。各级政府法制机构要加强对政府规范性文件的合法性审查,通过对规范性文件的合法性审查,指导有关部门在制定规范性文件中改变管理思路,适应简政放权、放管结合、优化服务改革需要,减少对经济社会事务的不当干预,使规范性文件更好地服务于改革发展的大局。

四要强化规范性文件备案审查工作。各部门法制机构要与办公室及相关业务处室做好衔接,经统一登记、统一编号的规范性文件印发后,及时报政府法制机构备案。各级政府法制机构要健全备案审查工作机制,加大对规范性文件的备案审查力度,做到有件必备、有备必审、有错必纠,依法撤销和纠正违法的规范性文件,切实维护政令畅通和法制统一。建立规范性文件备案审查衔接联动机制,实行集中审查、联合审查,形成监督合力,提高备案审查工作实效。完善规范性文件建议审查制度,依法受理公民、法人和其他组织的异议审查申请,及时处理并答复申请人。

五要完成现行规范性文件清理工作。按照《纲要》部署,2017年,各地各部门要完成对现行规范性文件的清理工作,并将清理结果向社会公布。年底,在全省开展规范性文件清理工作专项检查。

六要进一步提高信息化水平。加强规范性文件监督管理信息化建设,严格按规定进行规范性文件电子报备,完善规范性文件电子数据库,实行目录和文本的动态化、信息化管理。

附件:1.2016年度设区的市规章和规范性文件报送备案情况统计表

2.2016年度省直部门规范性文件报送备案情况统计表

山东省人民政府法制办公室

2017年3月23日

(责任编辑: 张健 )

  • 附件:
  • 2016年度设区的市规章和规范性文件报送备案情况统计表.doc
  • 2016年度省直部门规范性文件报送备案情况统计表.doc
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